Otvoreno je javno savjetovanje na Nacrt prijedloga iskaza za novele Zakona o procjeni učinaka propisa

Ured za zakonodavstvo provodi postupak procjene učinaka propisa za nadolazeće novele Zakona o procjeni učinaka propisa. Javno savjetovanje otvoreno je do zaključno 30. rujna 2016. godine.

Javno savjetovanje provodi se putem aplikacije "e-Savjetovanja" a vaše primjedbe, sugestije i komentare na Nacrt prijedloga iskaza o procjeni učinaka propisa uputite tijekom razdoblja za savjetovanje.


Uočeni nedostaci na razini sustava procjene učinaka propisa
 
U trogodišnjem razdoblju primjene sustava procjene učinaka propisa i analizom provedbe Strategije uočeni su nedostaci u sustavu koji traže odgovarajuće aktivnosti za ispravljanje i unapređenje sustava u sljedećem trogodišnjem razdoblju.
 

1. Izvršenje Godišnjeg plana je neodgovarajući, jer se 85 zakonskih prijedloga u ukupnoj zakonodavnoj aktivnosti u trogodišnjem razdoblju (14,4%) odnosi na planirane zakonske prijedloge iz Godišnjeg plana.
2. Dominantan je trend upućivanja ad hoc zakonskih prijedloga koji nisu obuhvaćeni Godišnjim planom, jer se 472 zakonska prijedloga u ukupnoj zakonodavnoj aktivnosti (80%) odnosi na ad hoc zakonske prijedloge.
3. Posljedica trenda upućivanja ad hoc zakonskih prijedloga  je regulatorna nestabilnost i nedostatak kvalitete zakonodavstva što je negativan ishod za poslovno okruženje.
4. Broj zakonskih prijedloga na koje je primijenjen postupak procjene učinaka je nizak, jer su 33 zakonska prijedloga u ukupnoj zakonodavnoj aktivnosti (5,6%) bila podvrgnuta postupku procjene učinaka propisa.
5. Niska kvaliteta akata procjene učinaka propisa, osobito s analitičkog aspekta u dijelu utvrđivanja opcija i analize učinaka.
6. Postupak procjene učinaka propisa je složen postupak i izravno obeshrabruje stručne nositelje izrade propisa od njegove primjene.
7. Stručno analitički kapaciteti tijela državne uprave su niski unatoč provedbi edukacijskih ciklusa.
8. Stručni i administrativni kapacitet Ureda za zakonodavstvo nedostatan je za osiguranje primjene sustava procjene učinaka propisa i kontrolu kvalitete akata procjene učinaka propisa.
9. Svijest javnosti o procjeni učinaka propisa nije na dostatnoj razini s posljedicom izravnog fokusa na finalnim normativnim rješenjima, umjesto na procjenu učinaka koja može prevenirati loša normativna rješenja.
10. Svijest o važnosti procjene učinaka propisa donositelja odluka na razini tijela državne uprave i na razini Vlade Republike Hrvatske je nedostatna.
11. Percepcija da je procjena učinaka formalna, proceduralna i administrativna zadaća, a ne stvarni kvalitativni iskorak ka uspostavi boljeg zakonodavstva.
12. Nedostatna razina političke svijesti o važnosti procjene učinaka propisa posljedično utječe na poslovno okruženje i na pravnu sigurnost, a osobito na otklanjanje regulatorne nestabilnosti.  

 
Uočeni nedostaci u trogodišnjem razdoblju primjene ZPUP
 

1. Plan usklađivanja zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom EU nije u cijelosti dio GPNA, već samo u dijelu koji se odnosi na planirane PUP postupku;
2. Uz objavu Prijedloga plana propisa stručnih nositelja nisu objavljeni pripadajući obrasci Prethodne procjene;
3. Savjetovanje na obrazac Prijedloga iskaza o procjeni učinaka propisa nije učinkovito budući da se dionici više fokusiraju na savjetovanje na nacrt prijedloga zakona;
4. Rokovi za savjetovanje na nacrte prijedloga zakona iz Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15) i iz ZPUP nisu usklađeni pa tako ZPUP sadrži odredbu o provedi savjetovanja na nacrt prijedloga iskaza i nacrta prijedloga zakona u razdoblju od 15 do 30 dana;
5. Utvrđena nadležna tijela u ZPUP nisu u potpunosti usklađena s trenutnim nazivima središnjih tijela državne uprave;
6. Utvrđeno je da za pojedine prijedloge zakona iz tehničkih razloga obrazac Prethodne procjene nije ni potreban poput za potvrđivanje međunarodnih ugovora;
7. Uočeno je da odredba o iznimci od obveze provedbe PUP postupka nije u potpunosti jasna i nedvosmislena kada je opravdano upućivanje nacrta prijedloga zakona u proceduru bez provedbe prethodne procjene učinaka propisa odnosno PUP postupka;
8. Uočeno je da odredba o dostavi Prijedloga iskaza na suglasnost Uredu za zakonodavstvo nije jasna jer ostavlja dvojbu kada se ovaj iskaz upućuje Uredu, za vrijeme ili nakon prikupljenih mišljenja mjerodavnih nadležnih tijela;
9. Odredba o mogućnosti osnivanja organizacijske jedinice za PUP unutar tijela državne uprave daje tijelima državne uprave mogućnost osnivanju takve jedinice, ali ne i obvezu
10. Koordinatori procjene učinaka propisa nisu prepoznati kao ključne osobe tijela državne uprave za PUP u smislu osobe kojoj se može obratiti za pomoć, sugestije i razjašnjenja PUP postupka;
11. ZPUP ne sadrži odredbe o provedbi postupka prethodne procjene i PUP postupka za ad hoc zakonske prijedloge;
12. ZPUP ne sadrži odredbe o provedbi metodologije za procjenu učinaka na malo i srednje gospodarstvo (dalje u tekstu: SME test) i o provedbi metodologije za procjenu administrativnih troškova propisa (dalje u tekstu: SCM),
13. Nomotehnički nedostaci odredbi i potreba za jasnijim odredbama ZPUP-a.

 
Zaključno, problem ukazuje na potrebu pojednostavljenja normativnog okvira za procjenu učinaka propisa i daljnjeg jačanja stručno analitičkih kapaciteta za provedbu procjene učinaka propisa. Sadašnji kapaciteti nisu dovoljni na razini tijela državne uprave i na razini Ureda za zakonodavstvo.



Temeljni preduvjet za poboljšanje procjene učinaka propisa stvarna je razina političke svijesti o važnosti procjene učinaka propisa, koja utječe na poslovno okruženje i pravnu sigurnost, stoga Ured za zakonodavstvo utvrđuje sljedeće ciljeve za jačanje procjene učinaka propisa:
 

1. Povećati izvršenje Godišnjeg plana s ciljem da se do kraja 2018. godine postigne trend izvršenja od 50% u odnosu na izvršenje Godišnjeg plana iz 2015. godine (17,3%).
2. Kontinuirano smanjiti broj ad hoc zakona na godišnjoj razini, s ciljem da do kraja 2018. godine broj ad hoc zakona bude manji od 50% na trogodišnjoj razini u odnosu na 67,9% u razdoblju od 2013. do 2015.
3. Kontinuirano povećavati broj nacrta prijedloga zakona izrađenih u postupku procjene učinaka propisa do kraja 2018. godine u odnosu na postotak provedenih postupaka procjene učinaka propisa iz 2015. godine (5,7%).
4. Objediniti sve akte planiranja normativnih aktivnosti na razini Vlade Republike Hrvatske u jedan normativni plan Vlade Republike Hrvatske.
5. Ugraditi u postupak procjene učinaka propisa, postupak primjene procjene učinaka zakonodavstva na malo i srednje poduzetništvo (MSP test) i Standard Cost Model (SCM) metodologiju za mjerenje administrativnog opterećenja gospodarstvu.
6. Pojednostaviti postupak procjene učinaka propisa na način da bude poticajan za stručne nositelje izrade propisa.
7. Utvrditi zakonsku proceduru za upućivanje ad hoc zakonskih prijedloga i obveze stručnog nositelja izrade propisa u vezi s primjenom ovoga postupka u propisima procjene učinaka propisa.
8. Jasnije odredi moguće iznimke od provedbe postupka procjene učinaka propisa odnosno odrediti za koje nacrte prijedloga zakona nije potrebno provoditi prethodni postupak procjene učinaka propisa,
9. Sadržajno uskladiti Zakon u odnosu na važeće propise i otkloniti uočene nejasnoće u provedbi.
10. Provoditi daljnju edukaciju u području procjene učinaka propisa i izrade propisa, osobito u dijelu koji se odnosi na jačanje analitičkih kapaciteta tijela državne uprave i primjene nomotehničkih smjernica.
11. Jačati stručno i administrativno kapacitete Ureda za zakonodavstvo tako da može osigurati primjenu sustava procjene učinaka propisa i kontrolu kvalitete akata procjene učinaka propisa.

Moguće opcije

Prilikom utvrđivanja opcija za rješavanje naprijed navedenih problema i postizanje utvrđenih ciljeva, vodilo se računa o tome da opcije budu takve vrste da mogu barem dijelom riješiti naprijed navedene probleme.
 
S obzirom na narav problema i utvrđenih ciljeva potrebno je istaknuti da su izmjene i dopune ZPUP-a postupovne prirode utvrđene propisima - ZPUP i Uredba o provedbi postupka procjene učinaka propisa („Narodne novine“, broj 66/12) – stoga je za očekivati da će problemi rješavati normativnim instrumentom, dakle izmjenom propisa. Stoga, se u nastavku razmatraju sve propisane opcije (i različite varijante opcija), dok će se u dijelu koji se odnosi na usporedbu opcija, analizirati učinci za one opcije kojima se može adresirati navedeni problemi u svrhu ostvarivanja navedenih ciljeva.
 
OPCIJA 1 – Ne poduzimati ništa (zadržavanje postojećeg stanja)
Opcija se odnosi na zadržavanje postojećeg stanja. Zakonodavni okvir procjene učinaka propisa ostaje ne promijenjen. Trend izvršenja Godišnjeg plana u prethodnom trogodišnjem razdoblju (2013. – 2015.) kontinuirano pada stoga se može očekivati daljnji negativni trend izvršenja Godišnjeg plana. Uz pretpostavku stabilnosti mandata Vlade i pretpostavku pridržavanja planiranih zakonodavnih aktivnosti iz budućih Godišnjih planova, moguće je zaustaviti negativni trend izvršenja Godišnjeg plana i poboljšati provedbu. U tom slučaju može se očekivati pad broja ad hoc zakonodavnih prijedloga. Nastavlja se dobra praksa rješavanja pitanja ad hoc zakonodavnih prijedloga putem zaključka Vlade uz prihvaćanje Godišnjeg plana. Nastavlja se provedba dugog postupka procjene učinaka propisa što u konačnici obeshrabruje tijela državne uprave da prihvate ovaj postupak. Ostaje mali broj provedenih postupaka procjene učinaka propisa i posljedično mali broj zakonskih prijedloga koji su prošli ovaj postupak. U konačnici, ostaje trend da se većina zakonskih prijedloga ne izrađuje kroz procjenu učinaka propisa.
 
OPCIJA 2: - Povećavanje kvalitete zakonodavnih prijedloga uz snažnu provedbu edukacijskih ciklusa i javnih događanja o procjeni učinaka propisa
Ova opcija odnosi se na zadržavanje postojećeg stanja koja isključuje promjenu zakonodavnog okvira i naslanja se na opis situacije pod Opcijom 1. Uz takav razvoj trenda, ova opcija daje, prije svega, prednost onim instrumentima koji utječu na promjenu ponašanja adresata propisa. Uz stabilan nepromjenljiv zakonodavni okvir kojim se uređuje procjena učinaka propisa, ova opcija daje prednost provedbi kontinuiranih edukacijskih programa, unapređenju dobre prakse dosadašnje provedbe procjene učinaka propisa i dizanju svijesti o ovoj metodologiji kod državnih dužnosnika i zainteresiranih dionika. Pretpostavlja optimalan administrativni kapacitet tijela državne uprave i Ureda za zakonodavstvo da se putem edukacijskih programa podigne stručno analitičko znanje državnih službenika i svijesti državnih dužnosnika, da bi se povećala kvaliteta izrade dokumenata procjene učinaka propisa. Također, pretpostavlja dovoljno velik proračunski kapacitet Državne škole za javnu upravu za provedu edukacija o metodologiji procjene učinaka propisa i pisanja propisa. Osim toga, optimalan kapacitet predstavnika poslovne zajednice i organizacija civilnog društva može se podići radionicama, organizacijama javnih tribina te okruglih stolova i provedbom projekata koji uključuju komponentu procjene učinaka propisa. U takvim uvjetima, kvaliteta dokumenata procjene učinaka propisa podigla bi se na novu razinu. Tijela državne uprave bila bi sposobna za bolje izvršavanje Godišnjeg plana. Uz zadržani trend visokog broja ad hoc zakonodavnih prijedloga, ostao bi manji broj zakonskih prijedloga izrađenih kroz postupak procjene učinaka propis uz pretpostavku da bi se kvaliteta tih dokumenata povećala.
 
 
OPCIJA 3: - Izmjena zakonodavnog okvira procjene učinaka propisa uz pojednostavljenje postojećeg postupka
Opcija se odnosi na promjenu zakonodavnog okvira procjene učinaka propisa na način da se kroz izmjene i dopune ZPUP-a pojednostavni postupak procjene učinaka propisa. Ovo je opcija koja uključuje izmjene u postupovnom smislu kako bi se postupak učinio atraktivnijim za tijela državne uprave.
Opcija uključuje ostala potrebna usklađivanja zakonodavnog okvira koji se tiče provedbe antidiskriminacijskih mjera sukladno posebnom usvojenom planu Vlade Republike Hrvatske, nužne dorade Uredbe o provedbi postupka procjene učinaka propisa vezano za promjene u ZPUP-u te ažuriranje pripadajućih Smjernica za procjenu učinaka propisa i to za primjenu MSP testa i SCM metodologije. Također, eventualne promjene drugih propisa koji se odnose na malo i srednje poduzetništvo, poslovničke procedure Vlade Republike Hrvatske i drugih propisa koji se utvrde za promjenu s ciljem usklađivanja s izmijenjenim zakonodavnim okvirom.

OPCIJA 4: - Izmjena zakonodavnog okvira procjene učinaka propisa uz ukidanje Godišnjeg plana normativnih aktivnosti
 Opcija se odnosi na promjenu zakonodavnog okvira procjene učinaka propisa na način da se kroz izmjene i dopune ZPUP-a pojednostavni postupak procjene učinaka propisa uz ukidanje Godišnjeg plana normativnih aktivnosti. Ovo je opcija koja uključuje izmjene u postupovnom smislu tako da se jača postupak prethodne procjene učinaka propisa  i upućivanje izrade zakonodavnih prijedloga u postupak procjene učinaka propisa koji donose značajne očekivane učinke. Opcija uključuje ostala potrebna usklađivanja zakonodavnog okvira koji se tiče provedbe antidiskriminacijskih mjera sukladno posebnom usvojenom planu Vlade Republike Hrvatske, nužne dorade Uredbe o provedbi postupka procjene učinaka propisa vezano za promjene u ZPUP-u te ažuriranje pripadajućih Smjernica za procjenu učinaka propisa i to za primjenu MSP testa i SCM metodologije. Također, eventualne promjene drugih propisa koji se odnose na malo i srednje poduzetništvo, poslovničke procedure Vlade Republike Hrvatske i drugih propisa koji se utvrde za promjenu s ciljem usklađivanja s izmijenjenim zakonodavnim okvirom.


Usporedba opcija
 
Utvrđeni učinci koji su zajednički za sve naprijed navedene opcije:
 
- gospodarski učinci: utvrđene opcije proporcionalno ne pridonose značajnom  financijskom učinku na gospodarstvo u cjelini niti u pojedinom sektoru/području. Opcije su takve prirode da su isključivo orijentiranje ka poboljšanju provedbe postojećeg sustava (opcija 1 i opcija 2) ili pojednostavljenju PUP postupka (opcija 3 i opcija 4). Izravno zahvaćena populacija su tijela državne uprave stoga sve opcije ne donose izravne troškove gospodarskim subjektima pa je ekonomski odnosno financijski učinak zanemariv. Primjena MSP testa i SCM metodologije u opcijama 3 i 4 donijet će uštede za gospodarske subjekte na dugi rok, dok će u kratkom roku fokus biti na implementaciji ovih dviju metodologija na nacrte prijedloga zakona.
 
- fiskalni učinci: sve utvrđene opcije imaju fiskalan učinak na državni proračun. Opcije su takve prirode da se očekuje jednak ili blago viši fiskalni učinak kod opcija 1 i 2, dok se očekuje blago viši fiskalni učinak kod opcija 3 i 4, zbog potreba uspostavljenja optimalnog administrativnog kapaciteta tijela državne uprave za provedbu procjene učinaka propisa. Taj fiskalni učinak na dugi rok bit će neutralan jer je pretpostavka da će doći do preraspodjele postojećih resursa i neće doći do novog zapošljavanja, već u kratkom roku do preslagivanja postojećih resursa što može dovesti do blagog rasta pritiska na državni proračun.
 
- socijalni učinci: sve utvrđene opcije nemaju značajan socijalni učinak. Opcije 1 i 2 nemaju socijalni učinak, budući da je fokus na jačoj provedbi postojećeg sustava uz upotrebu raspoloživih resursa. Opcije 3 i 4 predstavljaju promjenu zakonodavnog okvira i pojednostavljenje PUP postupka i učinit ga više otvorenijim i transparentnim zainteresiranoj javnosti. U opcijama 3 i 4 razradit će se socijalan učinak tako da će uzeti u obzir antidiskriminacijski segment i segment ljudskih prava, što će neutralno djelovati na populaciju koja se analizira u socijalnom učinku, ali će na dugi rok povećati kvalitetu analize socijalnih učinaka.
 
- okolišni učinci: sve utvrđene opcije nemaju značajan okolišni učinak. Opcije 1 i 2 nemaju okolišni učinak, budući da je fokus na jačoj provedbi postojećeg sustava uz upotrebu raspoloživih resursa. Opcije 3 i 4 predstavljaju promjenu zakonodavnog okvira i pojednostavljenje PUP postupka i učinit ga više otvorenijim i transparentnim zainteresiranoj javnosti, što će neutralno djelovati na okolišni učinak.
 
- provedba administrativnih i upravnih postupaka: opcije 1 i 2 nemaju značajne učinke na provedbu administrativnih i upravnih postupaka, budući da je fokus na jačoj provedbi postojećeg sustava uz upotrebu raspoloživih resursa, u okviru postojećih postupaka. Opcije 3 i 4 predstavljaju promjenu zakonodavnog okvira i pojednostavljenje PUP postupka i učinit ga više otvorenijim i transparentnim zainteresiranoj javnosti, što će utjecati na provedbu administrativnih postupaka odnosno postupovnih radnji vezano za dokumente procjene učinaka propisa. U opcijama 3 i 4 utvrđen je jači pritisak na administrativne kapacitete Ureda za zakonodavstvo te ministarstva nadležnog za poduzetništvo i ministarstva nadležnog za gospodarstvo vezano za primjenu MSP testa i SCM metodologije. Stoga se očekuje veći pritisak na poslovne procese i njihove kapacitete ljudskih resursa kako bi se proveo postupak u razumnom vremenu, osobito u situacijama koje zahtijevaju brzu analizu i povratnu informaciju u obliku mišljenja na akte procjene učinaka propisa.
 
 


 

Pisane vijesti