Izrada Obrasca prethodne procjene

Postupak procjene učinaka propisa je postupak pripreme i izrade nacrta prijedloga zakona kroz analizu izravnih učinaka, s ciljem odabira optimalnog zakonskog rješenja ili za poduzimanje drugih aktivnosti i mjera.
Postupak procjene učinaka propisa sadrži:

1. prethodni postupak procjene učinaka propisa i
2. procjenu učinaka propisa, ovisno o rezultatima analize izravnih učinaka propisa.

Prethodna procjena prethodni je postupak procjene učinaka propisa kojim se, na temelju kombinacije kriterija izravnih učinaka, u području koje se namjerava urediti, nacrta prijedloga zakona i adresata nacrta prijedloga zakona, određuje nacrt prijedloga zakona koji će se izraditi u daljnjem postupku procjene učinaka propisa. Uz nacrt prijedloga zakona izrađuje se iskaz o procjeni učinaka propisa. (Prilog 4. Uredbe: Obrazac iskaza o procjeni učinaka propisa).
Prethodna procjena, u osnovi, funkcionira kao svojevrsni filter nacrta prijedloga zakona, s ciljem da se u procjeni učinaka propisa izrađuju nacrti prijedloga zakona koji imaju utvrđene najznačajnije izravne učinke odnosno zahvaćaju veliki broj adresata nacrta prijedloga zakona.
Potreba za provedbom procjene učinaka propisa utvrđena je kombinacijom mjerila iz članka 11. Uredbe i to na:

1. gospodarstvo Republike Hrvatske u cjelini i na pojedino gospodarsko područje,
2. na tržišno natjecanje,
3. na socijalne učinke,
4. na rad i tržište rada,
5. na zaštitu okoliša,
6. na zaštitu ljudskih prava

i adresata nacrta prijedloga zakona:

1. mikro, mali, srednji i veliki poduzetnici, obiteljska poljoprivredna gospodarstva, zadruge,
2. građani,
3. obitelji i kućanstva,
4. radnici i umirovljenici,
5. pružatelji uslužnih djelatnosti u pojedinoj gospodarskoj grani i potrošači,
6. hrvatski branitelji,
7. manjine,
8. socijalne skupine s posebnim interesima i potrebama,
9. udruge i zaklade,
10. središnja tijela državne uprave, druga državna tijela, pravosudna tijela, javne ustanove, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima, trgovačka društva u vlasništvu Republike Hrvatske i trgovačka društva u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,

utvrđena sljedeća kombinacija mjerila:

1. veliki izravni učinak i mali broj adresata,
2. veliki izravni učinak i veliki broj adresata,
3. mali izravni učinak i veliki broj adresata.

 
Nacrti prijedloga zakona za koje se utvrdi barem jedna naprijed navedena kombinacija mjerila, ulaze u daljnji postupak procjene učinaka propisa u kojem se, uz izradu nacrta prijedloga zakona, izrađuje iskaz o procjeni učinaka propisa, kojim se detaljno analiziraju prethodno utvrđeni izravni učinci nacrta prijedloga zakona.
Prethodna procjena obuhvaća sljedeće aktivnosti:

1. analizu postojećeg stanja u području koje se namjerava urediti nacrtom prijedloga zakona,
2. utvrđivanje ishoda odnosno promjena u području koje se namjerava urediti nacrtom prijedloga zakona i vremenskog okvira za njihovo postizanje,
3. određivanje adresata na koje se nacrt prijedloga zakona odnosi,
4. utvrđivanje rješenja koja mogu dovesti do ostvarenja ishoda u području koje se namjerava urediti nacrtom prijedloga zakona,
5. utvrđivanje izravnih učinaka, osobito, gospodarskih, socijalnih, učinaka na tržište rada, učinaka na zaštitu okoliša, na zaštitu ljudskih prava i učinaka na tržišno natjecanje,
6. utvrđivanje potrebe za provođenjem MSP testa i
7. utvrđivanje potrebe za provođenjem SCM metodologije.

Stručni nositelj u okviru Prethodne procjene provodi savjetovanje i, po potrebi, međuresorne konzultacije nadležnih tijela i s drugim zainteresiranim dionicima.
Prethodna procjena provodi se na Obrascu prethodne procjene sadržan u Prilogu 1. Uredbe.
 
Praktični koraci:

1. Na temelju analize redovitog praćenja stanja u upravnom području tijela državne uprave, odnosno u okviru nadležnosti tijela državne uprave, stručni nositelj donosi odluku o provođenju Prethodne procjene. Analiza stanja u upravnom području redoviti je posao tijela državne uprave, a nadležna organizacijska jedinica predlaže izradu normativne aktivnosti (novi nacrt prijedloga zakona, izmjene i/ili dopune postojećeg zakona, stavljanja van snage postojećeg zakona). Po odobrenju, nadležna organizacijska jedinica tijela državne uprave pristupa izradi Obrasca prethodne procjene (Prilog 1. Uredbe: Obrazac prethodne procjene).

 

2. Neposredno rukovodeći državni službenik određuje način na koji će se provesti Prethodna procjena i raspoređuje rad u nadležnoj organizacijskoj jedinici tijela državna uprave. Koordinator procjene učinaka propisa može se pozvati da nadležnu organizacijsku jedinicu uputi u primjenu metodologije procjene učinaka propisa sukladno Zakonu i Uredbi te ovim Smjernicama.

 

3. Obrazac prethodne procjene obvezno sadrži sljedeće informacije
   1. Opće informacije pod točkom 1. Obrasca prethodne procjene, a sadrži naziv stručnog nositelja, naziv nacrta prijedloga zakona, datum izrade Obrasca prethodne procjene, ustrojstvenu jedinicu stručnog nositelja i kontakt podatke osobe zadužene za izradu Obrasca prethodne procjene te podatke o tome da li je nacrt prijedloga zakona dio programa rada Vlade Republike Hrvatske, drugog akta planiranja (primjerice, strategije, nacionalni programi, akcijski planovi i dr.), da li je nacrt prijedloga zakona vezan za usklađivanje s pravnom stečevinom Europske unije. Ako je odgovor "Da" potrebno je točno navesti naziv akta i referirati se na aktivnost iz tog akta, odnosno navesti pravni izvor Europske unije s kojim se vrši usklađivanje (puni naziv direktive, uredbe odnosno drugog obvezujućeg akta uz navođenje Službenog lista Europske unije gdje je objavljen).
   2. Analizu postojećeg stanja pod točkom 2. Obrasca prethodne procjene potrebno je zatražiti od nadležne organizacijske jedinice tijela državne uprave i od drugih tijela, ako su uključeni u izradi nacrta prijedloga zakona, odnosno u njegovoj provedbi. Uputno je da u analizu stanja budu uključene sve organizacijske jedinice na koje se nacrt prijedloga zakona odnosi, odnosno sudjelovat će u njegovoj provedbi.

Analizom stanja u upravnom području koje je zahvaćeno nacrtom prijedloga zakona, stručni nositelj utvrđuje problem koji se razmatra i utvrđuje zašto je potrebna izrada nacrta prijedloga zakona.
Jedinstvena metodološko-nomotehnička pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor („Narodne novine“, broj 74/15) propisuje u članku 48., da se izmjene i dopune propisa vrše samo propisom iste pravne snage i po istom postupku po kojem je taj propis donosi. Izmjenama i dopunama pristupa se kada propis:

1. više nije konzistentan promjenama u pravnom sustavu,
2. više ne odgovara promjenama u politici u određenom području društvenog žiovata,
3. ne udovoljava stvarnim potrebama, ili
4. treba mijenjati ili dopunjavati iz drugih opravdanih razloga.

 
Osim toga, nekoliko je razloga zašto je potrebno izraditi nacrt prijedloga propisa, primjerice:

1. utvrđena je pravna praznina u zakonodavnom sustavu,
2. uočene su poteškoće u primjeni zakona,
3. utvrđena je potreba usklađivanja zakona s drugim zakonima kako bi se dobila horizontalna usklađenog zakonodavnog sustava,
4. utvrđena je međunarodna obveza koja se mora ugraditi u nacionalnog zakonodavstvo,
5. obveza preuzimanja pravne stečevine Europske unije u nacionalno zakonodavstvo i dr.

              

3. Utvrđivanjem ishoda odnosno promjena pod točkom 3. Obrasca prethodne procjene koji se žele postići predloženim nacrtom prijedloga zakona obuhvaća procjenu stručnog nositelja kako će primjena zakona  omogućiti rješavanje problema pod točkom 2. Obrasca prethodne procjene. Drugim riječima, stručni nositelj procjenjuje što će donijeti primjena zakona i na koji će se način odraziti na utvrđeni problem. Budući da samo stupanje na snagu zakona često ne dovodi izravno do očekivanih promjena, potrebno je odrediti vremensko razdoblje u kojem se očekuju ishodi zakona. Prilikom postupka planiranja zakonodavne aktivnosti, potrebno je odrediti tromjesečje u kojem će se nacrt prijedloga zakona uputiti u proceduru donošenja Vlade Republike Hrvatske. Isto tromjesečje potrebno je navesti kod navođenja nacrta prijedloga zakona u prijedlogu plana zakonodavnih aktivnosti.

 

4. Utvrđivanje rješenja pod točkom 3. Obrasca prethodne procjene podrazumijeva analizu stručnog nositelja o mogućim rješenjima koji će dovesti do navedenih ishoda odnosno promjena koji se žele postići provedbom zakona. Postoje dvije vrste mogućih rješenja:
   1. normativna (novi zakon, izmjene i dopune zakona, stavljanje van snage zakona)
   2. nenormativna (ne poduzimati ništa, upotreba informacija kroz informiranje, savjetovanje i kampanje, samoreguliranje, koreguliranje, ekonomski instrumenti i sl.)

Navedena rješenja moraju se odgovarajuće objasniti zašto se mogu ponuditi kao rješenja, odnosno zašto se ne mogu ponuditi kao rješenja.
 

5. Utvrđivanje izravnih učinaka i adresata nacrta prijedloga zakona od točke 5.1. do 5.6. Obrasca prethodne procjene provodi se tako da se na svaki navedeni izravni učinak i na svaku navedenu vrstu adresata odgovori s "Da" ili "Ne", uzimajući u vidu mjerilo učinka: neznatan, mali i veliki. Stručni nositelj procjenjuje veličinu izravnog učinka tako da ga ocjenjuje je li izravni učinak neznatan, mali i veliki u odnosu na to što se nacrtom prijedloga zakona želi postići. Isto vrijedi za veličinu adresata nacrta prijedloga zakona. Kada se uspoređuju izravni učinci i adresati nacrta prijedloga zakona i utvrdi se kombinacija mjerila iz članka 11. Uredbe, za taj nacrt prijedloga zakona potrebno je postupiti sukladno članku 13. Zakona.

 
Stručni nositelj:

1. daje odgovore „Da“ ili „Ne“ na svaki navedeni izravni učinak, svakog navedenog adresata, na svaku rubriku mjerila učinka (neznatan, mali, veliki) u točkama od 5.1. do 5.6., ovisno o tome što se nacrtom prijedloga zakona želi postići, a imajući u vidu izravne učinke primjene takvog zakonskog rješenja, njegove adresate i mjerilo učinka,
2. može dati odgovor „Ne“ na svaku navedenu vrstu izravnog učinka pod mjerilom učinka: neznatan/mali/veliki, ako je riječ o nacrtu prijedloga zakona koji se ne odnosi na navedene učinke od točke 5.1. do 5.6. (primjerice: riječ je o izravnim učincima na politički sustav države – izmjena izbornog zakonodavstva). Takvi slučajevi zahtijevaju popratni odgovor u zato predviđenim rubrikama (primjerice: 5.1.15, 5.2.5 i dr.),
3. može dati odgovor „Ne“ na navedene vrste adresata pod mjerilom učinka: neznatan/mali/veliki, ako je riječ o adresatima na koji se ne odnosi nacrt prijedloga zakona od točke 5.1. do 5.6. (primjerice: riječ je o adresatima političkog sustava države – adresati izbornog zakonodavstva – gradonačelnici, načelnici i dr.). Takvi slučajevi zahtijevaju popratni odgovor u zato predviđenim rubrikama (primjerice: 5.1.15, 5.2.5 i dr.),
4. može utvrditi drugi očekivani učinak, odnosno drugog utvrđenog adresata pod točkama 5.1. do 5.6. i dati odgovor „Da“ pod mjerilom učinka  neznatan/mali/veliki.
5. Utvrditi mjerilo učinka neznatan/mali/veliki na utvrđene izravne učinke i utvrđene adresate tako da sagledava veličinu učinka u okviru i opsegu konkretnog nacrta prijedloga zakona (primjerice: ako se nacrt prijedloga zakona donosi vezano za nadzor na radom autoškola, onda su utvrđeni adresati broj registriranih autoškola i utvrđuje se mjerilo „veliki“ jer se odnosi na rad svih autoškola i određuje uvjete pod kojima autoškole mogu poslovati na tržištu sukladno propisima koji su na snazi na tom području; ako se nacrt prijedloga zakona donosi vezano za promjenu boravišne pristojbe onda su utvrđeni adresati svi obveznici plaćanja boravišne pristojbe).
6. Utvrditi mjerilo učinka „Neznatan“ za slučajeve kada nacrt prijedloga zakona ne donosi izravne učinke, ni adresate tako da se može ocijeniti da izravnog učinka nema tj. učinak je neznatan, nije primjetan, ne postoji.

 

6. Prethodnim testom malog i srednjeg poduzetništva (Prethodni MSP test) i utvrđivanjem potrebe  za provođenjem SCM metodologije, pod točkama 6. i 7. Obrasca prethodne procjene, utvrđuju se učinci nacrta prijedloga zakona na malo gospodarstvo, sukladno članku 12. Uredbe i posredno Uredbi o provedbi postupka procjene učinaka propisa na malo gospodarstvo (Test malog i srednjeg poduzetništva, dalje u tekstu: MSP test) objavljene u "Narodnim novinama", broj 43/17. U okviru Obrasca prethodne procjene, stručni nositelj analizira učinke nacrta prijedloga zakona na malo gospodarstvo, a pri odlučivanju o potrebi provođenja MSP testa i SCM metodologije isključivo je mjerodavno mišljenje tijela nadležno za njihovo provođenje.

Stručni nositelj:

1. Izrađuje Prethodni MSP test odgovarajući s „Da“ ili „Ne“ na pitanja od 6.1. do 6.5., dajući obrazloženja za svaki odgovor.
2. Ako je odgovor na pitanje 6.1. „Da“ potrebno je uz Obrazac prethodne procjene priložiti pravilno ispunjenu SCM tablicu s procjenom mogućeg administrativnog troška za svaku propisanu obvezu i zahtjev. Praktično se ova obveza usuglašava s tijelom nadležnim za njihovo provođenje (Ministarstvo gospodarstva, poduzetništva i obrta).

 
 

7. Sažetak rezultata prethodne procjene, pod točkom 8. Obrasca prethodne procjene, daje zbirni prikaz rezultata analize izravnih učinaka i adresata nacrta prijedloga zakona u smislu potrebe za provedbom daljnje procjene učinaka propisa. Stručni nositelj iznosi rezultate iskazujući potrebu za procjenom učinaka propisa navodeći "da" uz izravni učinak kod kojeg je utvrđena kombinacija mjerila iz članka 11. Uredbe, odnosno članka 12. Uredbe kada je riječ o rezultatima provedbe Prethodnog MSP testa.

 

8. Ako provedena analiza stručnog nositelja, zahtjeva dodatne priloge uz Obrazac prethodne procjene onda se takvi prilozi navode u točki 9. Obrasca prethodne procjene, točno navodeći naziv priloga (tablice, grafa, statističke obrade podataka i dr.) uz navođenje izvora.
9. Potpisom i pečatom čelnika tijela, dokazuje se suglasnost čelnika tijela na sadržaj, kvalitetu i rezultate Prethodne procjene.

 

4. Osoba zadužena za izradu Obrasca prethodne procjene dostavlja ga koordinatoru procjene učinaka propisa. Zadaća koordinatora procjene učinaka propisa je da pregleda dostavljeni Obrazac prethodne procjene vezano uz primjenu metodologije procjene učinaka propisa, osobito u dijelu ispravno popunjenog Obrasca prethodne procjene.

 

5. Po odobrenju čelnika tijela, koordinator procjene učinaka propisa upućuje Obrazac prethodne procjene na savjetovanje sukladno članku 11. stavku 3., a po završetku savjetovanja uputit će Obrazac prethodne procjene (sve obrasce prethodne procjene uz Obrazac prijedloga plana zakonodavnih aktivnosti u slučaju primijene članka 11. Zakona) Uredu za zakonodavstvo na mišljenje, odnosno članku 16. stavku 2. Zakona, kada Obrazac prethodne procjene dostavlja Uredu za zakonodavstvo istodobno s početkom savjetovanja.

 
U oba slučaja, Obrazac prethodne procjene ne dostavlja se izravno tijelu nadležnom za provođenje MSP testa odnosno tijelu nadležnom za provođenje SCM metodologije (uputa: Ministarstvo gospodarstva, poduzetništva i obrta), vezano za postupanje s Prethodnim MSP testom i SCM metodologijom.
 

6. Ured za zakonodavstvo zatražit će mišljenjem, doradu Obrasca prethodne procjene, ako se utvrdi da stručni nositelj nije poštivao proceduru sukladno članku 11. Zakona odnosno članku 16. Zakona te utvrdio nedostatke u sadržaju i kvaliteti Prethodne procjene temeljem članka 12. Zakona i članaka 3. do 12. Uredbe. Istovremeno, Ured za zakonodavstvo dostavit će zaprimljeni Obrazac prethodne procjene, tijelu nadležnom za provođenje MSP testa odnosno tijelu nadležnom za provođenje SCM metodologije.

Tijelo nadležno za provođenje MSP testa odnosno tijelo nadležno za provođenje SCM metodologije, postupit će na jedan od sljedećih načina:

1. Utvrdit će da nema potrebe za daljnjim provođenjem MSP testa odnosno SCM metodologije i dostavit će Uredu za zakonodavstvo mišljenje,
2. Utvrdit će da postoji potreba za daljnjim provođenje MSP testa odnosno SCM metodologije i dostavit će Ureda za zakonodavstvo mišljenje.

U slučaju potrebe za dostavljanjem dodatnih materijala (informacije, argumenti, analize), tijelo nadležno za provođenje MSP testa odnosno tijelo nadležno za provođenje SCM metodologije, izravno će zatražiti od stručnog nositelja dodatne materijale, potrebne za donošenje odluke o njihovoj daljnjoj provedbi. Usuglašeno stajalište (slučaj 1. ili 2.) dostavit će tijelo nadležno za provođenje MSP testa odnosno tijelo nadležno za provođenje SCM metodologije u obliku mišljenja. Ureda za zakonodavstvo dostavit će mišljenje tijela nadležnog za provođenje MSP testa odnosno tijela nadležnog za provođenje SCM metodologije, u privitku mišljenja iz koraka 8) ovih smjernica za izradu Obrasca prethodne procjene.
 

7. Ured za zakonodavstvo izvijestit će nadležnog koordinatora procjene učinaka propisa o potrebi dorade (na prikladan način, primjerice: e-mailom), nakon što je mišljenje otpremljeno sukladno propisima o uredskom poslovanju.

 

8. Kada je Obrazac prethodne procjene uredno ispunjen i u skladu s člancima 11. i 12. Zakona, odnosno članka 16. Zakona te člancima 3. do 12. Uredbe, Ured za zakonodavstvo dat će mišljenje i uputu o postupanju:
   1. u fazi pripreme Plana zakonodavnih aktivnosti, dat će suglasnost i odgovarajuće uvrstiti nacrt prijedloga zakona sukladno rezultatu Prethodne procjene,
   2. za nacrte prijedloga zakona izvan Plana zakonodavnih aktivnosti, dat će prethodno mišljenje i odgovarajuću uputu vezano za daljnje postupanje:
      1. u slučaju da za nacrt prijedloga zakona nije potrebno provoditi procjenu učinaka propisa temeljem članka 13. Zakona, upućuje se na postupanje sukladno poslovničkoj proceduri Vlade Republike Hrvatske i Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15),
      2. u slučaju da se za nacrt prijedloga zakona treba provesti procjena učinaka propisa, uputit će se na daljnje postupanje temeljem članka 13. Zakona.