SIGMA 2014 Analiza politike procjene učinaka propisa i kapaciteta za izradu propisa u Republici Hrvatskoj
Na poziv Ureda za zakonodavstvo Vlade Republike Hrvatske, SIGMA je izvršila pregled i pripremila izvješće o postignutom napretku u provedbi politike o procjeni učinka propisa (PUP) u Hrvatskoj i napretku u izgradnji kapaciteta za izradu zakona.
Ured za zakonodavstvo je zatražio od SIGME analizu:
Cilj ovog izvješća bio je dokumentirati navedeni pregled. Usvojeni pristup bazirao se na: obavljanju istraživanja putem analize relevantnih dokumenata kako bi se dopuniti materijali koji su već dostupni SIGMI, popunjavanju te obavljanju intervjua u skladu s programom projekta.
Za potrebe izvješća, SIGMA je pregledala deset iskaza o PUP-u. U nijednom iskazu nije detaljno predstavljen problem koji se rješava zakonom, niti je napravljena zadovoljavajuća analiza troškova i koristi različitih opcija. Međutim, svi obavljeni iskazi o PUP-u slijedili su postupak propisan zakonom. Svi iskazi razmatraju alternative, međutim kvantificirani pokazatelji alternativnih rješenja nisu predstavljeni na zadovoljavajući način.
Kao rezultat uvođenja politike PUP-a primjetna je veća transparentnost u zakonodavnom postupku. Međutim, postoji relativno visoka prihvaćenost PUP-a u nekoliko ministarstava.
22 iskaza o PUP-u izrađeno je od 344 zakona koji su doneseni u 2013. godini, odnosno samo 6,4% od ukupnog broja donesenih zakona. Unatoč tome što je bila planirana izrada PUP-a za 61 zakon u 2013. godine, samo 22 zakona su imali PUP - 33,4 %. Razlog za mali broj PUP-ova u odnosu na ukupan broj donesenih zakona stoji u tome da zakon predviđa PUP za mjere koje se predlažu u Godišnjem planu normativnih aktivnosti.
Većina zakonodavnih mjera donesenih u 2013. godini, su bili ad hoc prijedlozi koji su usvojeni kako bi se odgovorilo na pitanja koje je Vlada smatrala hitnim za rješavanje kako bi se odgovorilo na gospodarsku krizu ili uskladiti s neophodnim obvezama zbog članstva u EU.
Gore navedena analiza upućuje na to da postoji značajan prostor za unapređenje kvalitete PUP-a, ali i da je napravljen dobar početak za pokretanje PUP postupaka, s namjerom da se stvori "apetit" u nekim ključnim ministarstvima za pokretanje postupka. Uvođenje PUP-a donijelo je više transparentnosti u pripremi zakona i veću svijest, općenito, o potencijalu racionalnijeg pristupa u kreiranju politika.
Uložen je znatan trud u razvoj i omogućavanje održive politike PUP-a. Taj je trud, međutim, pretjerano ovisio o malenom broju zaposlenih u Uredu za zakonodavstvo i nekolicini entuzijasta, državnih službenika i službenica na razini ministarstava. Dugoročno gledano, to nije održivo. Ured za zakonodavstvo svjestan je nedostataka procesa tijekom prve godine provedbe politike PUP-a. Svoje je stavove o toj situaciji izrazio u izvještaju Vladi Republici Hrvatskoj, koji je dostupan na internet stranici Ureda za zakonodavstvo.
Neće biti napretka dok ne bude bilo više ulaganja u ljudske i tehničke resurse. Proces u cijelosti treba znatno opipljiviju političku i administrativnu podršku.
Priprema godišnjega plana normativnih aktivnosti
Priprema Godišnjeg plana normativnih aktivnosti odlična je ideja. Međutim, tijekom 2013. godine, Godišnji plan bio je manje učinkovit zbog potrebe za provođenjem znatnoga dijela ad hoc ili propisa u hitnom postupku, kako bi se odgovorilo propadajućoj ekonomskoj situaciji. Nedostatak pridržavanja plana značio je da su mnogi zakoni provedeni korištenjem hitnog postupka donošenja zakona u Hrvatskom saboru. To je prouzročilo i vrlo malen broj postupaka PUP-a: samo 6,4% od ukupnog broja usvojenih zakona u 2013. godini. Ovo uzrokuje prijetnju održivosti procesa PUP-a ukoliko prevladava dojam da ga se može zaobići u korist hitnosti. Iskustvo 2013. godine pokazuje da je uveden prevelik broj ad hoc regulatornih mjera. Neke od tih mjera potencijalno imaju primjetan utjecaj na gospodarstvo, poput predloženoga propisa s namjeromo ograničavanja kamatnih stopa na 11% i predloženoga propisa o značajnim ulaganjima u gospodarstvo.
Kvaliteta procjena učinka
Oblik i sadržaj Iskaza o PUP-u mogao bi biti mnogo bolji. Općenito, nisu pisani sažeto ni jezgrovito. Uglavnom ih je teško čitati, čak i osobi koja je upoznata s materijom kojom se bavi. Nijedan od analiziranih iskaza nije se ozbiljnije pozabavio pitanjima dobrih i loših strana predloženih opcija. Ministarstvo financija uložilo je određen trud u procjene fiskalnog učinka. Čini se da saborski odbor koji se bavi pitanjima proračuna te procjene ne uzima u obzir.
Javno savjetovanje
Razdoblja određena za javno savjetovanje propisana Zakonom o PUP-u, Ured za zakonodavstvo smatra dostatnim za trenutni stupanj razvoja PUP-a. Pozornost koja se posvećuje potrebi za raspravom i vrijednosti rasprave odstupa od ministarstva do ministarstva. Primjerice, Ministarstvo rada i mirovinskoga sustava iz perspektive civilnoga društva, posvećuje pozornost raspravama, dok su Ministarstvo gospodarstva i Ministarstvo financija manje zainteresirana za raspravu. OCD s kojima se razgovaralo iskazale su takav stav, no nijedno ministarstvo nije prihvatilo kritiku. Sugovornici su kao pozitivnu odliku uvođenja procesa PUP-a istakli veću transparentnost procesa donošenja javnih politika u Hrvatskoj.
Resursi
Broj zaposlenih u Uredu za zakonodavstvo nerealno je malen. Oslanjanje na dobru volju, predanost i dobro zdravlje tih zaposlenih predstavlja nedopustiv rizik učinkovitom funkcioniranju Vlade Republike Hrvatske. Provedeni razgovori pokazuju da je u ministarstvima i Uredu za zakonodavstvo potreban znatan razvoj kapaciteta kako bi se poboljšala kvaliteta PUP-a i kvaliteta zakona.
Kapaciteti za izradu propisa
Nakon što se postigne dogovor između Ureda za zakonodavstvo i Odbora za zakonodavstvo Hrvatskoga sabora o objavi priručnika na obostrano zadovoljstvo, treba započeti s programom treninga razvoja kapaciteta za izradu zakona. Državna škola za javnu upravu izrazila je spremnost podupiranja ovog procesa u logističkom smislu. Za ovu moguću inicijativu predavače bi se angažirali iz Ureda za zakonodavstvo, Odbora za zakonodavstvo Hrvatskoga sabora i Sveučilišta u Zagrebu. Nadalje, financiranje takvoga razvoja kapaciteta trebalo bi biti moguće iz strukturnih fondova EU, kojima Republika Hrvatska kao članica ima pristup.
Općenito:
Procjena učinaka propisa
Ured za zakonodavstvo je zatražio od SIGME analizu:
- djelovanja politike PUP-a u Republici Hrvatskoj,
- napretka u vezi s izgradnjom kapaciteta za izradu nacrta propisa u Republici Hrvatskoj,
- ostalih relevantnih pitanja.
Cilj ovog izvješća bio je dokumentirati navedeni pregled. Usvojeni pristup bazirao se na: obavljanju istraživanja putem analize relevantnih dokumenata kako bi se dopuniti materijali koji su već dostupni SIGMI, popunjavanju te obavljanju intervjua u skladu s programom projekta.
Za potrebe izvješća, SIGMA je pregledala deset iskaza o PUP-u. U nijednom iskazu nije detaljno predstavljen problem koji se rješava zakonom, niti je napravljena zadovoljavajuća analiza troškova i koristi različitih opcija. Međutim, svi obavljeni iskazi o PUP-u slijedili su postupak propisan zakonom. Svi iskazi razmatraju alternative, međutim kvantificirani pokazatelji alternativnih rješenja nisu predstavljeni na zadovoljavajući način.
Kao rezultat uvođenja politike PUP-a primjetna je veća transparentnost u zakonodavnom postupku. Međutim, postoji relativno visoka prihvaćenost PUP-a u nekoliko ministarstava.
22 iskaza o PUP-u izrađeno je od 344 zakona koji su doneseni u 2013. godini, odnosno samo 6,4% od ukupnog broja donesenih zakona. Unatoč tome što je bila planirana izrada PUP-a za 61 zakon u 2013. godine, samo 22 zakona su imali PUP - 33,4 %. Razlog za mali broj PUP-ova u odnosu na ukupan broj donesenih zakona stoji u tome da zakon predviđa PUP za mjere koje se predlažu u Godišnjem planu normativnih aktivnosti.
Većina zakonodavnih mjera donesenih u 2013. godini, su bili ad hoc prijedlozi koji su usvojeni kako bi se odgovorilo na pitanja koje je Vlada smatrala hitnim za rješavanje kako bi se odgovorilo na gospodarsku krizu ili uskladiti s neophodnim obvezama zbog članstva u EU.
Gore navedena analiza upućuje na to da postoji značajan prostor za unapređenje kvalitete PUP-a, ali i da je napravljen dobar početak za pokretanje PUP postupaka, s namjerom da se stvori "apetit" u nekim ključnim ministarstvima za pokretanje postupka. Uvođenje PUP-a donijelo je više transparentnosti u pripremi zakona i veću svijest, općenito, o potencijalu racionalnijeg pristupa u kreiranju politika.
Zaključci i preporuke
Zaključci
Uložen je znatan trud u razvoj i omogućavanje održive politike PUP-a. Taj je trud, međutim, pretjerano ovisio o malenom broju zaposlenih u Uredu za zakonodavstvo i nekolicini entuzijasta, državnih službenika i službenica na razini ministarstava. Dugoročno gledano, to nije održivo. Ured za zakonodavstvo svjestan je nedostataka procesa tijekom prve godine provedbe politike PUP-a. Svoje je stavove o toj situaciji izrazio u izvještaju Vladi Republici Hrvatskoj, koji je dostupan na internet stranici Ureda za zakonodavstvo.
Neće biti napretka dok ne bude bilo više ulaganja u ljudske i tehničke resurse. Proces u cijelosti treba znatno opipljiviju političku i administrativnu podršku.
Priprema godišnjega plana normativnih aktivnosti
Priprema Godišnjeg plana normativnih aktivnosti odlična je ideja. Međutim, tijekom 2013. godine, Godišnji plan bio je manje učinkovit zbog potrebe za provođenjem znatnoga dijela ad hoc ili propisa u hitnom postupku, kako bi se odgovorilo propadajućoj ekonomskoj situaciji. Nedostatak pridržavanja plana značio je da su mnogi zakoni provedeni korištenjem hitnog postupka donošenja zakona u Hrvatskom saboru. To je prouzročilo i vrlo malen broj postupaka PUP-a: samo 6,4% od ukupnog broja usvojenih zakona u 2013. godini. Ovo uzrokuje prijetnju održivosti procesa PUP-a ukoliko prevladava dojam da ga se može zaobići u korist hitnosti. Iskustvo 2013. godine pokazuje da je uveden prevelik broj ad hoc regulatornih mjera. Neke od tih mjera potencijalno imaju primjetan utjecaj na gospodarstvo, poput predloženoga propisa s namjeromo ograničavanja kamatnih stopa na 11% i predloženoga propisa o značajnim ulaganjima u gospodarstvo.
Kvaliteta procjena učinka
Oblik i sadržaj Iskaza o PUP-u mogao bi biti mnogo bolji. Općenito, nisu pisani sažeto ni jezgrovito. Uglavnom ih je teško čitati, čak i osobi koja je upoznata s materijom kojom se bavi. Nijedan od analiziranih iskaza nije se ozbiljnije pozabavio pitanjima dobrih i loših strana predloženih opcija. Ministarstvo financija uložilo je određen trud u procjene fiskalnog učinka. Čini se da saborski odbor koji se bavi pitanjima proračuna te procjene ne uzima u obzir.
Javno savjetovanje
Razdoblja određena za javno savjetovanje propisana Zakonom o PUP-u, Ured za zakonodavstvo smatra dostatnim za trenutni stupanj razvoja PUP-a. Pozornost koja se posvećuje potrebi za raspravom i vrijednosti rasprave odstupa od ministarstva do ministarstva. Primjerice, Ministarstvo rada i mirovinskoga sustava iz perspektive civilnoga društva, posvećuje pozornost raspravama, dok su Ministarstvo gospodarstva i Ministarstvo financija manje zainteresirana za raspravu. OCD s kojima se razgovaralo iskazale su takav stav, no nijedno ministarstvo nije prihvatilo kritiku. Sugovornici su kao pozitivnu odliku uvođenja procesa PUP-a istakli veću transparentnost procesa donošenja javnih politika u Hrvatskoj.
Resursi
Broj zaposlenih u Uredu za zakonodavstvo nerealno je malen. Oslanjanje na dobru volju, predanost i dobro zdravlje tih zaposlenih predstavlja nedopustiv rizik učinkovitom funkcioniranju Vlade Republike Hrvatske. Provedeni razgovori pokazuju da je u ministarstvima i Uredu za zakonodavstvo potreban znatan razvoj kapaciteta kako bi se poboljšala kvaliteta PUP-a i kvaliteta zakona.
Kapaciteti za izradu propisa
Nakon što se postigne dogovor između Ureda za zakonodavstvo i Odbora za zakonodavstvo Hrvatskoga sabora o objavi priručnika na obostrano zadovoljstvo, treba započeti s programom treninga razvoja kapaciteta za izradu zakona. Državna škola za javnu upravu izrazila je spremnost podupiranja ovog procesa u logističkom smislu. Za ovu moguću inicijativu predavače bi se angažirali iz Ureda za zakonodavstvo, Odbora za zakonodavstvo Hrvatskoga sabora i Sveučilišta u Zagrebu. Nadalje, financiranje takvoga razvoja kapaciteta trebalo bi biti moguće iz strukturnih fondova EU, kojima Republika Hrvatska kao članica ima pristup.
Preporuke
Općenito:
- Kratkoročno (do 12 mjeseci):
- Trebala bi postojati središnja internet stranica za PUP koja bi pružala informacije o javnim savjetovanjima o iskazima PUP-a, o nacrtima prijedloga zakona, kako bi zainteresirana javnost mogla lakše pratiti i sudjelovati u javnom savjetovanjima. Potrebno je produžiti vrijeme za javno savjetovanje.
- Srednjoročno (3 do 5 godina):
- Treba obratiti pozornost na razvoj elektroničkog sustava za praćenje čitavog procesa stvaranja javnih politika i izrade propisa kako bi se pratio proces od ideje do objave propisa.
Procjena učinaka propisa
- Kratkoročno (do 12 mjeseci):
- Potrebno je više treninga i kontinuirane edukacije kako bi se podigao standard analize PUP-a i razvio kapacitet za izradu propisa.
- Podizanje svijesti potrebno je kako bi se razvilo dobro razumijevanje društva i njegove uloge u savjetovanju o PUP-u.
- Srednjoročno (3 do 5 godina):
- Zakonodavstvo PUP-a potrebno je pojednostaviti i razmotriti s posebnim naglaskom na produljenje razdoblja za savjetovanje.